調查對象:江蘇省委黨校9個主體班次——省管幹部進修班、縣處級幹部進修班、省級機關處級幹部培訓班、鄉鎮黨委書記進修班、全省黨校系統校長培訓班、青年幹部理論培訓班、青年公務員培訓班、公務員初任培訓班、省哲社教研骨幹研修班
  有效問卷: 468份
  職級分佈: 科級幹部74%,處級幹部18%,廳級幹部8%
  十八屆四中全會無疑將加速中國的法治化進程。提高立法質量、建設法治政府、確保司法公正、建設法治社會等180多項舉措,將逐步完善中國特色社會主義法治體系。作為通常被社會視為“權力”的一方,政府部門、黨政幹部、公職人員該如何改變思維,忠實憲法,依法辦事,規範用權,盡責服務?本報與省委黨校就一些熱點問題,在省委黨校八個主體班次幹部學員中進行了匿名問卷調查,併進行了隨機採訪。本問卷還同時進行了網絡調查。兩種調查的統計結果呈現高度的一致性。
  改變人治思維,從向憲法宣誓開始
  “我是市政府的,我就是王法”“誰耽誤發展一陣子,就讓他難受一輩子”……近年來,被媒體曝光的“官員雷人語錄”,暴露出一些機關工作人員特別是領導幹部頭腦中根深蒂固的“人治思維”“特權觀念”。各級幹部對工作環境的自我判斷是怎樣的?60%的人認為,人治思維和特權觀念仍然比較嚴重,另外四成的人則認為,法治意識已經強過人治思維。
  蘇州團市委學少部副部長孫姝畢業於華東政法大學,“四中全會開過之後,同學們都說法治的春天真的來了。”她認為,中國從執政骨幹到普通民眾法治意識總體都不強,一方面是法治建設力度不夠,另一方面是中國曆史上一直有人治傳統。南通市社科聯黨組書記徐愛民說,“我是市政府的,我就是王法”這樣的話,有些幹部、公務員嘴上不說,但是心裡有。
  “在一線基層工作,大多數幹部其實還是想要依法依政策來辦事,但是實際工作中,總會受到情、禮、習俗以及來自維穩考核的壓力,過程中難免與法律有些偏差。”作為基層幹部,鄉鎮黨委書記班學員陳秋峰坦言,工作中難免遇到一些愛扯皮想要從中得到“意外好處”的人,而為了綜治信訪穩定,有時不得不做出一些讓步,這讓他感到無奈。有些群眾甚至當面跟他說:“陳書記,不要談什麼法不法的,如果你願意的話,這事肯定就可以幫我解決的哇。”
  常州中級人民法院院長張屹最關心的是依憲治國。“憲法在人們心中一直象徵意義較大,並沒有真正起到根本大法的作用。這次黨的正式文件第一次肯定‘依憲治國’的價值,突出了依法治國的關鍵是依憲治國,可以說意義重大。”
  “向憲法宣誓,具有儀式的約束力”,南京市棲霞區委黨校副校長孫偉說。由人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時,應當怎樣向憲法宣誓?按照投票多少,大家認為應當宣誓:我將忠實履行憲法賦予的職責,嚴格執行各項法律法規,絕不以權謀私、貪污腐敗,竭盡全力維護公眾利益。
  據瞭解,目前我省人大任命的幹部,有擬任職發言、任職發言、頒發任命書的程序,向憲法宣誓的莊嚴度將更為提升。省人大法制委副主任委員王臘生說,宣誓內容不宜多,應當少而精,不宜全國各地各說各的,應該由國家層面分級分類統一制定,簡練、準確、權威、莊嚴。
  省委黨校黨史黨建教研部主任董連翔教授點評:法治理念是實現法治中國的基本條件,領導幹部的法治思維則是整個社會形成法治權威的關鍵所在。調查結果深刻說明,推進依法治國是執政的中國共產黨建設法治中國的歷史自覺與擔當,是一條劃時代的治國新路。這條治國新路是以領導者的法治理念、法治思維、法治精神作支撐,引導全社會形成崇尚法律、敬畏法律、法律至上的價值追求,徹底根除人治思維。
  決策要依法,用權需負責
  決策機制中,當下最缺失的是什麼?問卷提供了7種答案,沒想到,最為嚴苛的“終身責任追究制”當選第一,“責任倒查機制”排第二,這個結果顯示,各級幹部並不怕承擔責任,更希望健全的責任機制倒逼科學決策。
  其他選項按得票多少排列,依次是:公眾參與、合法性審查、專家論證、集體討論決定。而在網絡調查中,公眾參與名列第一,這也符合被調查者為網民的身份訴求。
  針對幹部的權與責,問卷設置了多項問題,互為關聯。建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理記錄製度,你覺得這能管住關係案、特權案嗎?69%的幹部認為,必須匹配記錄通報、責任追究、司法人員履職不當被追究制度,才能落實到位。24%的人認為,能大大降低領導幹部干預行為。
  行政機關“法定職責必須為,法無授權不可為”,現狀如何?64%的人認為,“法定職責”不夠到位,“法無授權”卻伸手過多。
  目前市縣兩級政府執法隊伍種類你覺得是多了還是少了?71%的人認為“太多,應當減少合併”。
  第四期青年幹部理論培訓班學員朱城有著本科法學、研究生憲法與行政法的知識背景。他認為,只要是法律沒有禁止的,公民都可以去做,而行政機關作為公權力部門恰好相反,必須在劃定的法定範圍內行使職權,因為行政機關沒有約束就會導致濫權。但實際生活中,“法無授權不可為”並未消失,一些部門的行政處罰並無法律依據。
  朱城還註意到,一些政府重大決策,為了片面求政績、趕進度,往往忽略了過程的合法性。“尤其是城市規劃,常常是一個領導一個思路,出現不少拍腦袋工程,朝令夕改,很多程序是違法的。”而少數省略掉公眾聽證、專家論證等程序的決策,往往以政府內部會議紀要形式出現在公眾面前,並堂而皇之地成為行政行為的直接依據。“會議紀要是一種記錄性、備忘性和告知性的會議公文,僅對參與會議的有關部門形成約束,並不屬於法律法規之列,但在現實生活中,有些紀要儼然具有了法規效力。”
  “中央第一次旗幟鮮明地禁止權力干預司法,導向意義重大,能夠讓法外權力有所忌憚和收斂,其價值應當給予充分肯定。”張屹認為,操作還需完善,“領導是很講說話藝術的,比如張三過來反映問題,領導打招呼說,張三反映的問題要公正處理,實際中大家很明白是什麼意思,但怎麼確認這是干預呢?”如何區分正常的領導監督與干預,有待明確。
  “現在老百姓反映一個問題,經常是在三四個部門之間推,聯合執法有助於解決這個問題。而執法隊伍的多少,各地社會發展不一樣,量多量少衡量標準不多,實際操作時不能一刀切,要看實際需求。”孫偉建議。
  董連翔點評:依法治國、建設法治中國不僅需要法治理念的支撐,還必須要有制度的保障。制度保障集中體現在對決策者的權力監督。要使每項決策於法周延,尤其是要強化權力行使過程的責任追究。四中全會第一次提出建立終身責任追究制,責任倒查機制,第一次明確規定禁止權力干預司法,把問責的主體與客體統一到制度規範上,保證權力行使過程的始終健康,這對各級領導幹部堅持正確的政績觀,科學決策依法決策無疑是一種倒逼機制,有利於形成良好的制度環境。
  幹部要善於用法治方式工作
  82%的調查對象認為,當前黨政領導班子建設中,最需要配備的幹部是“善於運用法治思維和法治方式推動工作”的人,其他依次是:能踐行群眾路線、作風過硬;發展經濟有本事;政治理論水平較高。
  對於決定提出信訪要納入法治化軌道,學員們看法如何?81%的人選擇“一定要,這樣才能保障合理合法訴求通過法律程序得到滿足”,33%的人表示“可以用法律途徑否決不合理合法訴求,免得政府花大代價背黑鍋”。
  制度的嚴密為幹部帶來壓力。63%的人認為,實行重大決策終身責任追究制及責任倒查,可以減少盲目決策,有利地方經濟發展和民生改善,但也有45%的人擔心“幹部怕擔責不敢決策,影響地方發展”。
  陳秋峰覺得,將信訪納入法治軌道,建立領導責任追究和倒查機制,當然會對幹部決策造成約束,但更多是給了基層幹部堅守法治底線的底氣。“依法治國,首先我們幹部就應該帶頭守法,嚴格依法辦事,不能因為壓力而隨意突破更改。同時還需要營造良好的法治氛圍,老百姓善於利用法律武器維護自己的正當權益,這樣很多事情都在法治軌道內運轉,矛盾更容易得到解決。”
  “基層有的訴求是合理合法的,也有的是不合理不合法的,重覆上訪、扯皮,政府的人力物力造成極大的浪費。通過法律來終結,有利於降低行政成本,有利於社會穩定。”孫偉說。
  徐愛民非常贊同要多配備善用法治方式工作的幹部。“片面強調超常規的突破式發展,可能在短時期內是快的,終會遇到法治的瓶頸。而符合法治的發展,是平穩有後勁的。”她說,領導幹部要善用法治思維思考問題,法治能力,就是領導能力。
  儘管不在問卷調查範圍之內,卻有不少受訪者強調全社會的法治教育。蘇州團市委學少部副部長孫姝認為,法治要從學生抓起,這是源頭建設。普法宣傳要針對不同階段、不同年齡的學生分類進行。比如低年級學生,可以用漫畫傳播普及法治知識,而青春期學生,三觀正在形成,就可以告知法律常識。省委宣傳部研究室副主任廖炬先說,四中全會第一次將依法治國和以德治國相提並論,這意味著,培育和踐行社會主義核心價值觀是一項長期的任務,而法治正是價值觀內容之一。因此我們要進行全方位的宣傳教育,讓整個社會樹立法治信仰。
  董連翔點評:法治方式說到底就是一種善治方式。這種方式包含了依法治國與以德治國的統一,強調了法律程序的權威性,彰顯著法治信仰的力量,凸顯了對各級領導幹部提高法治能力的要求,是領導者工作的價值追求。
  問卷設計:顧雷鳴 王曉映
  調查執行:王曉映 顧敏 趙暢
  採寫:王曉映 顧敏 趙暢
  (原標題:決策要依法 用權需負責)
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